Решение Брянского областного суда от 19.06.2015 N 3-14/2015 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 1 и 2 Постановления Правительства Брянской области от 19.05.2014 N 207-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов"; пункта 1 Положения о порядке и условиях предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов, утв. указанным Постановлением>
БРЯНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 19 июня 2015 г. по делу № 3-14/2015
Брянский областной суд в составе:
председательствующего судьи Стоян Е.В.
с участием прокурора Николаевой С.Н.
при секретаре М.Е.А.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Брянской области о признании незаконными и недействующими отдельные положения Постановления Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов" и утвержденного им Положения "О порядке и условиях предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов",
установил:
19 мая 2014 года Правительством Брянской области принято Постановление № 207-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов", в соответствии с пунктами 1 и 2 которого постановлено: установить педагогическим работникам образовательных организаций, вышедшим на пенсию, при условии наличия стажа работы в образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, не менее 10 лет на момент выхода на пенсию и получавшим компенсацию расходов по оплате жилых помещений с отоплением и освещением на момент выхода на пенсию, ежемесячную компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 700 рублей; установить педагогическим работникам образовательных организаций, работающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, но проживающим в городах на территории Брянской области, и получавшим льготы по оплате жилья и коммунальных услуг до 1 января 2005 года, ежемесячную компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 700 рублей.
Постановлением № 207-п от 19 мая 2014 года также утверждено Положение "О порядке и условиях предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов", в соответствии с пунктом 1 которого настоящее Положение определяет порядок и условия предоставления ежемесячной компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 700 рублей отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов.
Текст указанного постановления опубликован в информационном бюллетене Правительства Брянской области "Официальная Брянщина" № 15(189)/2014 от 28 мая 2014 года.
Прокурор Брянской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими со дня принятия пунктов 1, 2 Постановления Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов" и пункта 1 утвержденного им Положения, который определяет порядок и условия предоставления ежемесячной компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 700 рублей отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов.
В обоснование заявленных требований ссылается на то, что оспариваемая норма противоречит федеральному законодательству, поскольку в нарушение прав педагогических работников, вышедших на пенсию, привела к снижению уровня предусмотренных социальных гарантий для данной категории лиц, т.к. установленная Постановлением Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п компенсация в размере 700 рублей не покрывает фактически понесенные расходы педагогических работников указанной категории по оплате жилых помещений с отоплением и освещением, как это было предусмотрено действующим до указанной даты (31 декабря 2004 года) порядком, установленным статьей 2 Закона Брянской области № 35-З от 13 мая 2005 года "О компенсации расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, финансовое обеспечение которых осуществляется из областного и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области", что выявлено в результате проведенной проверки доводов обращений педагогических работников.
В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования.
Представитель Правительства Брянской области З.К.В., действующая по доверенности, возражая против удовлетворения заявленных требований, в судебном заседании пояснила, что оспариваемое Постановление Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п и установленная им компенсация в размере 700 рублей не противоречит действующему федеральному и областному законодательству, прав граждан, относящихся к категориям педагоги-пенсионеры, а также педагоги, работающие в сельской местности, но проживающие в городе, не нарушает. Федеральный законодатель предоставил субъекту Российской Федерации право устанавливать дополнительные меры социальной поддержки для определенных категорий педагогических работников. Реализуя указанное право по установлению дополнительной меры социальной поддержки для граждан, относящихся к указанным категориям, Правительством Брянской области принято постановление, которым установлена компенсация в размере 700 рублей.
В судебном заседании представитель департамента образования и науки Брянской области К.Н.А., действующая на основании доверенности, возражая против заявленных требований, пояснила, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормам федерального законодательства. Правительство Брянской области в пределах своих полномочий приняло постановление, устанавливающее размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных организаций, вышедшим на пенсию, и педагогическим работникам, работающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, но проживающих в городах Брянской области. Данные категории расширили перечень получателей льгот, установленных статьей 47 Федерального закона от 27 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Сумма льгот установлена исходя из финансовых возможностей области, с учетом объема бюджетных ассигнований, а также с учетом статистических данных о размере расходов домашних хозяйств, данных о составе семьи за период с 2004 года по 2013 год. Федеральным законодательством в настоящее время не предусмотрено предоставление дополнительных мер социальной поддержки и не возложена обязанность по предоставлению таких льгот. Права педагогических работников указанной категории постановление Брянской области № 207-п от 19 мая 2014 года не нарушает.
В судебном заседании представители департамента финансов Брянской области по доверенностям Г.Е.В. и З.А.А. возражали против удовлетворения заявления. Суду пояснили, что установленная мера государственной поддержки педагогическим работникам указанной категории в размере 700 рублей обусловлена конкретными статистическими данными, федеральному законодательству не противоречит, прав педагогов-пенсионеров не нарушает.
Представитель управления Министерства юстиции РФ по Брянской области, извещенный надлежащим образом о времени и месте слушания дела, в судебное заседание не явился, ходатайствовал о рассмотрении дела в его отсутствие. Суд на основании статьи 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица.
Выслушав заявителя, мнения лиц, участвующих в деле, проверив и оценив содержание оспариваемой правовой нормы, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
Согласно Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита, включая социальное обеспечение граждан, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "е", "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии со статьей 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.
Согласно частям 2, 5, 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в Российской Федерации признается особый статус педагогических работников в обществе и создаются условия для осуществления ими профессиональной деятельности. Педагогическим работникам в Российской Федерации предоставляются права и свободы, меры социальной поддержки, направленные на обеспечение их высокого профессионального уровня, условий для эффективного выполнения профессиональных задач, повышение социальной значимости, престижа педагогического труда. Педагогические работники имеют иные трудовые права, меры социальной поддержки, установленные федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации. Педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 56 Устава Брянской области, принятого Брянской областной Думой 20 декабря 2012 года, к основным полномочиям Правительства Брянской области относится разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития Брянской области, участие в проведении единой государственной политики в сфере образования, социального обеспечения, а также иные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, определенные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, настоящим Уставом, законами и иными нормативными правовыми актами Брянской области.
На основании части 1 статьи 29 Закона Брянской области № 28-З от 3 ноября 1997 года "О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области" официальным опубликованием законов Брянской области и иных нормативных правовых актов области признается их первое опубликование в информационном бюллетене "Официальная Брянщина", областной газете "Брянская учительская газета", на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
Судом установлено, что оспариваемое Постановление Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п, а также утвержденное им Положение опубликовано в информационном бюллетене Правительства Брянской области "Официальная Брянщина" № 15(189)/2014 от 28 мая 2014 года.
Таким образом, оспариваемое Постановление Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов" и утвержденное им Положение "О порядке и условиях предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов" принято и опубликовано в пределах компетенции Правительства Брянской области.
Абзацем 2 части 3 статьи 16 Закона Брянской области от 8 августа 2013 года № 62-З "Об образовании в Брянской области" предусмотрено, что педагогические работники образовательных организаций, вышедшие на пенсию, при условии наличия стажа работы в образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, не менее 10 лет на момент выхода на пенсию и получавшие компенсацию расходов по оплате жилых помещений с отоплением и освещением на момент выхода на пенсию, имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения указанной категории педагогических работников устанавливаются нормативным правовым актом Правительства Брянской области и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований областного бюджета.
Согласно абзацу 3 части 3 статьи 16 Закона Брянской области от 8 августа 2013 года № 62-З "Об образовании в Брянской области" педагогические работники образовательных организаций, работающие в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, но проживающие в городах на территории Брянской области и получавшие льготы по оплате жилья и коммунальных услуг до 1 января 2005 года, имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения указанной категории педагогических работников образовательных организаций Брянской области, муниципальных образовательных организаций Брянской области устанавливаются нормативным правовым актом Правительства Брянской области и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований областного бюджета.
В целях реализации мер социальной поддержки отдельных категорий педагогических работников образовательных организаций Брянской области на основании статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", пункта 3 статьи 16 Закона Брянской области от 8 августа 2013 года № 62-З "Об образовании в Брянской области" Правительством Брянской области 19 мая 2014 года принято Постановление № 207-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов", которым постановлено:
1. Установить педагогическим работникам образовательных организаций, вышедшим на пенсию, при условии наличия стажа работы в образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, не менее 10 лет на момент выхода на пенсию и получавшим компенсацию расходов по оплате жилых помещений с отоплением и освещением на момент выхода на пенсию, ежемесячную компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 700 рублей.
2. Установить педагогическим работникам образовательных организаций, работающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, но проживающим в городах на территории Брянской области и получавшим льготы по оплате жилья и коммунальных услуг до 1 января 2005 года, ежемесячную компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 700 рублей.
Оспариваемым Постановлением Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п утверждено Положение "О порядке и условиях предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов", пунктом 1 которого установлено, что настоящее Положение определяет порядок и условия предоставления ежемесячной компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 700 рублей отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов.
Разрешая заявленные требования прокурора Брянской области по существу, суд учитывает, что ранее правоотношения по предоставлению мер социальной поддержки педагогическим работникам жилищно-коммунальных льгот были регламентированы Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании", абзацем 3 пункта 5 статьи 55 которого установлено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользовались правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливались законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, в соответствии с ранее действовавшим законодательством педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) было гарантировано право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением без каких-либо ограничений.
Предоставление мер социальной поддержки (ранее - льгот) пенсионерам - бывшим педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, было урегулировано Постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года № 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности", согласно которому в целях улучшения жилищно-бытовых условий учителей общеобразовательных школ в сельской местности за вышедшими на пенсию педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов и за проживающими с ними членами семей сохраняется право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением, если общий стаж работы каждого из таких работников в школах сельской местности составляет не менее 10 лет. Данное право было подтверждено Постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24 мая 1982 года № 437, от 24 января 1985 года № 85 и другими нормативными правовыми актами государственных органов СССР. Положения указанных актов, касающиеся предоставления жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам общеобразовательных школ в сельской местности, вышедшим на пенсию, сохраняли свое действие и применялись и после принятия Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании".
Федеральным законом № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" пунктом 30 статьи 16 абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона "Об образовании" дополнен предложением: "Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов РФ", и данная редакция статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании" действовала до 11 января 2011 года.
Федеральным законом от 29 декабря 2010 года № 439-ФЗ норма абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" изложена в новой редакции, согласно которой педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, с дополнением, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных учреждений, устанавливаются законодательством Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Изменяя правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки, в преамбуле Федерального закона № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года законодатель предусмотрел, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов должно быть выполнено условие о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены (часть 2 статьи 153 этого же закона).
Статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 439-ФЗ также установлено, что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании" в редакции Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 439-ФЗ, не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу указанного закона (статья 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 439-ФЗ).
В постановлениях Конституционного Суда РФ неоднократно указывалось на недопустимость принятия нормативных правовых актов, отменяющих или умаляющих права граждан, сохранение разумной стабильности правового регулирования мер социальной поддержки, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли быть уверенными в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, а отмена либо изменение льгот компенсационного характера будет иметь место только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться (Постановления и Определения Конституционного Суда РФ от 16 декабря 1997 г. № 20-П, от 24 мая 2001 г. № 8-П, от 19 июня 2002 г. № 11-П, от 23 апреля 2004 г. № 9-П, от 4 декабря 2003 г. № 415-О, от 15 февраля 2005 г. № 17-О, от 1 декабря 2005 г. № 521-О, от 2 апреля 2009 г. № 553-О-П).
Таким образом, действующее законодательство не препятствует субъекту Российской Федерации для педагогических работников образовательных учреждений вместо предусмотренного ранее федеральным законом натурального предоставления льгот в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках установить иной порядок предоставления мер социальной поддержки - в виде ежемесячной компенсации в твердом размере, направленной на возмещение расходов по оплате жилой площади, отопления и освещения, при условии сохранения объема законно установленных педагогическим работникам мер социальной поддержки.
На территории Брянской области до 1 января 2014 года размер, условия и порядок компенсации расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа, регламентировались Законом Брянской области № 35-З от 13 мая 2005 года "О компенсации расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, финансовое обеспечение которых осуществляется из областного и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области".
Статьей 2 Закона Брянской области № 35-З от 13 мая 2005 года (в ред. Закона Брянской области от 11.07.2012 № 50-З) было предусмотрено, что компенсации подлежат расходы, фактически понесенные педагогическими работниками образовательных учреждений, работающими и проживающими в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области, данная норма распространялась и на педагогов-пенсионеров.
Педагогическим работникам образовательных учреждений, финансируемых из областного и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области, педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим в сельской местности или поселках городского типа, но проживающим в городах на территории Брянской области и получавшим льготы по оплате жилья и коммунальных услуг до 1 января 2005 года, в соответствии с абзацем вторым статьи 2 Закона Брянской области от 13 мая 2005 г. № 35-З были предусмотрены меры социальной поддержки по оплате жилья в пределах социальной нормы площади жилья и коммунальных услуг (отопление и освещение) и в пределах нормативов потребления коммунальных услуг, устанавливаемых настоящим Законом, а проживающие в домах, не имеющих центрального отопления, освобождались от платы за топливо, приобретаемое в пределах норм, устанавливаемых настоящим Законом, и за транспортные услуги по его доставке.
В связи с тем что в настоящее время в федеральном законодательстве отсутствуют нормы, которые предоставляли бы меры социальной поддержки для указанных категорий педагогических работников: педагоги-пенсионеры и педагогические работники, работающие в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, но проживающие в городах, субъект Российской Федерации вправе осуществить правовое регулирование, направленное на сохранение за ними мер социальной поддержки (ранее - льготы), которыми они длительное время пользовались (или имели право пользоваться), что не может рассматриваться как нарушающее права этой категории лиц.
Проверяя доводы заявителя о снижении уровня мер социальной поддержки данных категорий педагогических работников по сравнению с ранее действовавшим законодательством, суд учитывает, что согласно данным, представленным департаментом финансов Брянской области, совокупный объем расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа, включая пенсионеров, за 2004 год составил 34024000 рублей, при этом фактические расходы на одного получателя составили 183 рубля в месяц.
В соответствии с Законом Брянской области от 11 декабря 2013 года № 113-З "Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (в ред. Закона Брянской области 1 декабря 2014 года № 79-З) совокупный объем расходов по Брянской области на 2014 год на предоставление мер социальной поддержки педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа, включая пенсионеров и педагогических работников образовательных организаций, работающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, но проживающих в городах на территории Брянской области, предусмотрен в объеме 152639300,00 рубля.
Таким образом, на момент принятия оспариваемого постановления совокупный объем расходов, направленный на компенсацию оплаты расходов жилого помещения, отопления и освещения лицам, пользующимся льготами, предусмотренными для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности или поселках городского типа, включая пенсионеров и педагогических работников образовательных организаций, работающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, но проживающих в городах, по сравнению с 2004 годом значительно увеличен.
Из представленной департаментом финансов Брянской области справки об уровне и структуре расходов домашних хозяйств на оплату жилищно-коммунальных услуг, основанной на расчете размера компенсации по фактическим статистическим показателям, усматривается, что в среднем по области указанные расходы в месяц на члена домашнего хозяйства в 2004 году составили 137,6 рубля; в 2010 году - 519,7 рубля; в 2013 году - 713,5 рубля.
Средний размер расходов пенсионеров, проживающих в отдельной квартире, на оплату жилого помещения, отопления и освещения в месяц составляет: за 2004 год - 160,3 рубля, за 2010 год - 443,5 рубля, за 2013 год - 633,4 рубля.
Из анализа представленных данных следует, что средний размер расходов пенсионеров на оплату жилого помещения, отопления и освещения в отдельной квартире и индивидуальном доме в среднем составляет за 2004 год 149 рублей в месяц, за 2010 год - 481,6 рубля, за 2013 год - 674 рубля, то есть установленный на 2014 год единый размер компенсации - 700 рублей - превышает средние расходы пенсионеров на оплату жилого помещения, отопления и освещения.
Для категории педагогических работников, работающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, но проживающих в городах, для которых компенсация осуществлялась ранее в пределах социальной нормы площади жилья и в пределах нормативов потребления коммунальных услуг (отопления и освещения), установленных Законом от 13 мая 2005 года № 35-З, согласно справке об уровне и структуре расходов домашних хозяйств на оплату жилищно-коммунальных услуг, исходя из нормативов, действующих по состоянию на 1 января 2005 года, расходы составили в среднем в месяц за 2004 год - 174,4 рубля, за 2010 год - 518,2 рубля, за 2013 год - 691,4 рубля в месяц.
Таким образом, компенсация в размере 700 рублей, установленная Постановлением Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п, не только сохраняет ранее установленный объем мер социальной поддержки названным категориям педагогических работников, что соответствует требованиям Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, но и предоставляет дополнительные меры социальной поддержки, введенные субъектом Российской Федерации для указанной категории педагогических работников.
На основании части 1 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность (п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих").
Доводы заявителя, что предоставленные субъектом меры социальной поддержки не покрывают в полном объеме произведенных затрат на оплату жилых помещений, отопления и освещения, бесспорно не свидетельствуют об уменьшении объема и ухудшении условий предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам, работающим в сельских образовательных учреждениях, но проживающим в городе, а также педагогическим работникам, вышедшим на пенсию.
Суд считает, что Постановление Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п в оспариваемой части не привело к снижению уровня социальных гарантий, установленных федеральным законодательством для педагогических работников указанной категории, поскольку направлено на сохранение за ними мер социальной поддержки (ранее - льгот), которыми они длительное время пользовались (или имели право пользоваться); не препятствует лицам данной категории возможности ставить перед судом в отдельном самостоятельном процессе вопрос о защите указанного права на предоставление мер социальной поддержки.
На основании изложенного оснований для удовлетворения заявления прокурора Брянской области о признании незаконными и недействующими оспариваемых положений Постановления Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов" и утвержденного им Положения "О порядке и условиях предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов" не имеется.
Согласно части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому закону, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении заявления прокурора Брянской области о признании незаконными и недействующими отдельных положений Постановления Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов" и утвержденного им Положения "О порядке и условиях предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов" - отказать.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Брянский областной суд.
Судья Брянского областного суда
Е.В.СТОЯН
------------------------------------------------------------------
БРЯНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 19 июня 2015 г. по делу № 3-14/2015
Брянский областной суд в составе:
председательствующего судьи Стоян Е.В.
с участием прокурора Николаевой С.Н.
при секретаре М.Е.А.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Брянской области о признании незаконными и недействующими отдельные положения Постановления Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов" и утвержденного им Положения "О порядке и условиях предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов",
установил:
19 мая 2014 года Правительством Брянской области принято Постановление № 207-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов", в соответствии с пунктами 1 и 2 которого постановлено: установить педагогическим работникам образовательных организаций, вышедшим на пенсию, при условии наличия стажа работы в образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, не менее 10 лет на момент выхода на пенсию и получавшим компенсацию расходов по оплате жилых помещений с отоплением и освещением на момент выхода на пенсию, ежемесячную компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 700 рублей; установить педагогическим работникам образовательных организаций, работающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, но проживающим в городах на территории Брянской области, и получавшим льготы по оплате жилья и коммунальных услуг до 1 января 2005 года, ежемесячную компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 700 рублей.
Постановлением № 207-п от 19 мая 2014 года также утверждено Положение "О порядке и условиях предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов", в соответствии с пунктом 1 которого настоящее Положение определяет порядок и условия предоставления ежемесячной компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 700 рублей отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов.
Текст указанного постановления опубликован в информационном бюллетене Правительства Брянской области "Официальная Брянщина" № 15(189)/2014 от 28 мая 2014 года.
Прокурор Брянской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими со дня принятия пунктов 1, 2 Постановления Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов" и пункта 1 утвержденного им Положения, который определяет порядок и условия предоставления ежемесячной компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 700 рублей отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов.
В обоснование заявленных требований ссылается на то, что оспариваемая норма противоречит федеральному законодательству, поскольку в нарушение прав педагогических работников, вышедших на пенсию, привела к снижению уровня предусмотренных социальных гарантий для данной категории лиц, т.к. установленная Постановлением Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п компенсация в размере 700 рублей не покрывает фактически понесенные расходы педагогических работников указанной категории по оплате жилых помещений с отоплением и освещением, как это было предусмотрено действующим до указанной даты (31 декабря 2004 года) порядком, установленным статьей 2 Закона Брянской области № 35-З от 13 мая 2005 года "О компенсации расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, финансовое обеспечение которых осуществляется из областного и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области", что выявлено в результате проведенной проверки доводов обращений педагогических работников.
В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования.
Представитель Правительства Брянской области З.К.В., действующая по доверенности, возражая против удовлетворения заявленных требований, в судебном заседании пояснила, что оспариваемое Постановление Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п и установленная им компенсация в размере 700 рублей не противоречит действующему федеральному и областному законодательству, прав граждан, относящихся к категориям педагоги-пенсионеры, а также педагоги, работающие в сельской местности, но проживающие в городе, не нарушает. Федеральный законодатель предоставил субъекту Российской Федерации право устанавливать дополнительные меры социальной поддержки для определенных категорий педагогических работников. Реализуя указанное право по установлению дополнительной меры социальной поддержки для граждан, относящихся к указанным категориям, Правительством Брянской области принято постановление, которым установлена компенсация в размере 700 рублей.
В судебном заседании представитель департамента образования и науки Брянской области К.Н.А., действующая на основании доверенности, возражая против заявленных требований, пояснила, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормам федерального законодательства. Правительство Брянской области в пределах своих полномочий приняло постановление, устанавливающее размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных организаций, вышедшим на пенсию, и педагогическим работникам, работающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, но проживающих в городах Брянской области. Данные категории расширили перечень получателей льгот, установленных статьей 47 Федерального закона от 27 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Сумма льгот установлена исходя из финансовых возможностей области, с учетом объема бюджетных ассигнований, а также с учетом статистических данных о размере расходов домашних хозяйств, данных о составе семьи за период с 2004 года по 2013 год. Федеральным законодательством в настоящее время не предусмотрено предоставление дополнительных мер социальной поддержки и не возложена обязанность по предоставлению таких льгот. Права педагогических работников указанной категории постановление Брянской области № 207-п от 19 мая 2014 года не нарушает.
В судебном заседании представители департамента финансов Брянской области по доверенностям Г.Е.В. и З.А.А. возражали против удовлетворения заявления. Суду пояснили, что установленная мера государственной поддержки педагогическим работникам указанной категории в размере 700 рублей обусловлена конкретными статистическими данными, федеральному законодательству не противоречит, прав педагогов-пенсионеров не нарушает.
Представитель управления Министерства юстиции РФ по Брянской области, извещенный надлежащим образом о времени и месте слушания дела, в судебное заседание не явился, ходатайствовал о рассмотрении дела в его отсутствие. Суд на основании статьи 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица.
Выслушав заявителя, мнения лиц, участвующих в деле, проверив и оценив содержание оспариваемой правовой нормы, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
Согласно Конституции Российской Федерации общие вопросы образования, социальная защита, включая социальное обеспечение граждан, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "е", "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии со статьей 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.
Согласно частям 2, 5, 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в Российской Федерации признается особый статус педагогических работников в обществе и создаются условия для осуществления ими профессиональной деятельности. Педагогическим работникам в Российской Федерации предоставляются права и свободы, меры социальной поддержки, направленные на обеспечение их высокого профессионального уровня, условий для эффективного выполнения профессиональных задач, повышение социальной значимости, престижа педагогического труда. Педагогические работники имеют иные трудовые права, меры социальной поддержки, установленные федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации. Педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 56 Устава Брянской области, принятого Брянской областной Думой 20 декабря 2012 года, к основным полномочиям Правительства Брянской области относится разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития Брянской области, участие в проведении единой государственной политики в сфере образования, социального обеспечения, а также иные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, определенные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, настоящим Уставом, законами и иными нормативными правовыми актами Брянской области.
На основании части 1 статьи 29 Закона Брянской области № 28-З от 3 ноября 1997 года "О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области" официальным опубликованием законов Брянской области и иных нормативных правовых актов области признается их первое опубликование в информационном бюллетене "Официальная Брянщина", областной газете "Брянская учительская газета", на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
Судом установлено, что оспариваемое Постановление Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п, а также утвержденное им Положение опубликовано в информационном бюллетене Правительства Брянской области "Официальная Брянщина" № 15(189)/2014 от 28 мая 2014 года.
Таким образом, оспариваемое Постановление Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов" и утвержденное им Положение "О порядке и условиях предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов" принято и опубликовано в пределах компетенции Правительства Брянской области.
Абзацем 2 части 3 статьи 16 Закона Брянской области от 8 августа 2013 года № 62-З "Об образовании в Брянской области" предусмотрено, что педагогические работники образовательных организаций, вышедшие на пенсию, при условии наличия стажа работы в образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, не менее 10 лет на момент выхода на пенсию и получавшие компенсацию расходов по оплате жилых помещений с отоплением и освещением на момент выхода на пенсию, имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения указанной категории педагогических работников устанавливаются нормативным правовым актом Правительства Брянской области и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований областного бюджета.
Согласно абзацу 3 части 3 статьи 16 Закона Брянской области от 8 августа 2013 года № 62-З "Об образовании в Брянской области" педагогические работники образовательных организаций, работающие в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, но проживающие в городах на территории Брянской области и получавшие льготы по оплате жилья и коммунальных услуг до 1 января 2005 года, имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения указанной категории педагогических работников образовательных организаций Брянской области, муниципальных образовательных организаций Брянской области устанавливаются нормативным правовым актом Правительства Брянской области и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований областного бюджета.
В целях реализации мер социальной поддержки отдельных категорий педагогических работников образовательных организаций Брянской области на основании статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", пункта 3 статьи 16 Закона Брянской области от 8 августа 2013 года № 62-З "Об образовании в Брянской области" Правительством Брянской области 19 мая 2014 года принято Постановление № 207-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов", которым постановлено:
1. Установить педагогическим работникам образовательных организаций, вышедшим на пенсию, при условии наличия стажа работы в образовательных организациях, расположенных в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, не менее 10 лет на момент выхода на пенсию и получавшим компенсацию расходов по оплате жилых помещений с отоплением и освещением на момент выхода на пенсию, ежемесячную компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 700 рублей.
2. Установить педагогическим работникам образовательных организаций, работающим в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, но проживающим в городах на территории Брянской области и получавшим льготы по оплате жилья и коммунальных услуг до 1 января 2005 года, ежемесячную компенсацию расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 700 рублей.
Оспариваемым Постановлением Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п утверждено Положение "О порядке и условиях предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов", пунктом 1 которого установлено, что настоящее Положение определяет порядок и условия предоставления ежемесячной компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в размере 700 рублей отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов.
Разрешая заявленные требования прокурора Брянской области по существу, суд учитывает, что ранее правоотношения по предоставлению мер социальной поддержки педагогическим работникам жилищно-коммунальных льгот были регламентированы Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании", абзацем 3 пункта 5 статьи 55 которого установлено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользовались правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на первоочередное предоставление жилой площади. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливались законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, в соответствии с ранее действовавшим законодательством педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) было гарантировано право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением без каких-либо ограничений.
Предоставление мер социальной поддержки (ранее - льгот) пенсионерам - бывшим педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, было урегулировано Постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года № 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности", согласно которому в целях улучшения жилищно-бытовых условий учителей общеобразовательных школ в сельской местности за вышедшими на пенсию педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов и за проживающими с ними членами семей сохраняется право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением, если общий стаж работы каждого из таких работников в школах сельской местности составляет не менее 10 лет. Данное право было подтверждено Постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24 мая 1982 года № 437, от 24 января 1985 года № 85 и другими нормативными правовыми актами государственных органов СССР. Положения указанных актов, касающиеся предоставления жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам общеобразовательных школ в сельской местности, вышедшим на пенсию, сохраняли свое действие и применялись и после принятия Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании".
Федеральным законом № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" пунктом 30 статьи 16 абзац 3 пункта 5 статьи 55 Закона "Об образовании" дополнен предложением: "Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов РФ", и данная редакция статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании" действовала до 11 января 2011 года.
Федеральным законом от 29 декабря 2010 года № 439-ФЗ норма абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" изложена в новой редакции, согласно которой педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, с дополнением, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных учреждений, устанавливаются законодательством Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Изменяя правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки, в преамбуле Федерального закона № 122-ФЗ от 22 августа 2004 года законодатель предусмотрел, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов должно быть выполнено условие о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены (часть 2 статьи 153 этого же закона).
Статьей 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 439-ФЗ также установлено, что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании" в редакции Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 439-ФЗ, не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу указанного закона (статья 3 Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 439-ФЗ).
В постановлениях Конституционного Суда РФ неоднократно указывалось на недопустимость принятия нормативных правовых актов, отменяющих или умаляющих права граждан, сохранение разумной стабильности правового регулирования мер социальной поддержки, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли быть уверенными в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано, а отмена либо изменение льгот компенсационного характера будет иметь место только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться (Постановления и Определения Конституционного Суда РФ от 16 декабря 1997 г. № 20-П, от 24 мая 2001 г. № 8-П, от 19 июня 2002 г. № 11-П, от 23 апреля 2004 г. № 9-П, от 4 декабря 2003 г. № 415-О, от 15 февраля 2005 г. № 17-О, от 1 декабря 2005 г. № 521-О, от 2 апреля 2009 г. № 553-О-П).
Таким образом, действующее законодательство не препятствует субъекту Российской Федерации для педагогических работников образовательных учреждений вместо предусмотренного ранее федеральным законом натурального предоставления льгот в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках установить иной порядок предоставления мер социальной поддержки - в виде ежемесячной компенсации в твердом размере, направленной на возмещение расходов по оплате жилой площади, отопления и освещения, при условии сохранения объема законно установленных педагогическим работникам мер социальной поддержки.
На территории Брянской области до 1 января 2014 года размер, условия и порядок компенсации расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа, регламентировались Законом Брянской области № 35-З от 13 мая 2005 года "О компенсации расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилых помещений с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, финансовое обеспечение которых осуществляется из областного и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области".
Статьей 2 Закона Брянской области № 35-З от 13 мая 2005 года (в ред. Закона Брянской области от 11.07.2012 № 50-З) было предусмотрено, что компенсации подлежат расходы, фактически понесенные педагогическими работниками образовательных учреждений, работающими и проживающими в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области, данная норма распространялась и на педагогов-пенсионеров.
Педагогическим работникам образовательных учреждений, финансируемых из областного и местных бюджетов, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа на территории Брянской области, педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим в сельской местности или поселках городского типа, но проживающим в городах на территории Брянской области и получавшим льготы по оплате жилья и коммунальных услуг до 1 января 2005 года, в соответствии с абзацем вторым статьи 2 Закона Брянской области от 13 мая 2005 г. № 35-З были предусмотрены меры социальной поддержки по оплате жилья в пределах социальной нормы площади жилья и коммунальных услуг (отопление и освещение) и в пределах нормативов потребления коммунальных услуг, устанавливаемых настоящим Законом, а проживающие в домах, не имеющих центрального отопления, освобождались от платы за топливо, приобретаемое в пределах норм, устанавливаемых настоящим Законом, и за транспортные услуги по его доставке.
В связи с тем что в настоящее время в федеральном законодательстве отсутствуют нормы, которые предоставляли бы меры социальной поддержки для указанных категорий педагогических работников: педагоги-пенсионеры и педагогические работники, работающие в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, но проживающие в городах, субъект Российской Федерации вправе осуществить правовое регулирование, направленное на сохранение за ними мер социальной поддержки (ранее - льготы), которыми они длительное время пользовались (или имели право пользоваться), что не может рассматриваться как нарушающее права этой категории лиц.
Проверяя доводы заявителя о снижении уровня мер социальной поддержки данных категорий педагогических работников по сравнению с ранее действовавшим законодательством, суд учитывает, что согласно данным, представленным департаментом финансов Брянской области, совокупный объем расходов на оплату жилого помещения, отопления и освещения педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа, включая пенсионеров, за 2004 год составил 34024000 рублей, при этом фактические расходы на одного получателя составили 183 рубля в месяц.
В соответствии с Законом Брянской области от 11 декабря 2013 года № 113-З "Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (в ред. Закона Брянской области 1 декабря 2014 года № 79-З) совокупный объем расходов по Брянской области на 2014 год на предоставление мер социальной поддержки педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности или поселках городского типа, включая пенсионеров и педагогических работников образовательных организаций, работающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, но проживающих в городах на территории Брянской области, предусмотрен в объеме 152639300,00 рубля.
Таким образом, на момент принятия оспариваемого постановления совокупный объем расходов, направленный на компенсацию оплаты расходов жилого помещения, отопления и освещения лицам, пользующимся льготами, предусмотренными для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности или поселках городского типа, включая пенсионеров и педагогических работников образовательных организаций, работающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, но проживающих в городах, по сравнению с 2004 годом значительно увеличен.
Из представленной департаментом финансов Брянской области справки об уровне и структуре расходов домашних хозяйств на оплату жилищно-коммунальных услуг, основанной на расчете размера компенсации по фактическим статистическим показателям, усматривается, что в среднем по области указанные расходы в месяц на члена домашнего хозяйства в 2004 году составили 137,6 рубля; в 2010 году - 519,7 рубля; в 2013 году - 713,5 рубля.
Средний размер расходов пенсионеров, проживающих в отдельной квартире, на оплату жилого помещения, отопления и освещения в месяц составляет: за 2004 год - 160,3 рубля, за 2010 год - 443,5 рубля, за 2013 год - 633,4 рубля.
Из анализа представленных данных следует, что средний размер расходов пенсионеров на оплату жилого помещения, отопления и освещения в отдельной квартире и индивидуальном доме в среднем составляет за 2004 год 149 рублей в месяц, за 2010 год - 481,6 рубля, за 2013 год - 674 рубля, то есть установленный на 2014 год единый размер компенсации - 700 рублей - превышает средние расходы пенсионеров на оплату жилого помещения, отопления и освещения.
Для категории педагогических работников, работающих в сельских населенных пунктах или поселках городского типа, но проживающих в городах, для которых компенсация осуществлялась ранее в пределах социальной нормы площади жилья и в пределах нормативов потребления коммунальных услуг (отопления и освещения), установленных Законом от 13 мая 2005 года № 35-З, согласно справке об уровне и структуре расходов домашних хозяйств на оплату жилищно-коммунальных услуг, исходя из нормативов, действующих по состоянию на 1 января 2005 года, расходы составили в среднем в месяц за 2004 год - 174,4 рубля, за 2010 год - 518,2 рубля, за 2013 год - 691,4 рубля в месяц.
Таким образом, компенсация в размере 700 рублей, установленная Постановлением Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п, не только сохраняет ранее установленный объем мер социальной поддержки названным категориям педагогических работников, что соответствует требованиям Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, но и предоставляет дополнительные меры социальной поддержки, введенные субъектом Российской Федерации для указанной категории педагогических работников.
На основании части 1 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность (п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 10 февраля 2009 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих").
Доводы заявителя, что предоставленные субъектом меры социальной поддержки не покрывают в полном объеме произведенных затрат на оплату жилых помещений, отопления и освещения, бесспорно не свидетельствуют об уменьшении объема и ухудшении условий предоставления мер социальной поддержки педагогическим работникам, работающим в сельских образовательных учреждениях, но проживающим в городе, а также педагогическим работникам, вышедшим на пенсию.
Суд считает, что Постановление Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п в оспариваемой части не привело к снижению уровня социальных гарантий, установленных федеральным законодательством для педагогических работников указанной категории, поскольку направлено на сохранение за ними мер социальной поддержки (ранее - льгот), которыми они длительное время пользовались (или имели право пользоваться); не препятствует лицам данной категории возможности ставить перед судом в отдельном самостоятельном процессе вопрос о защите указанного права на предоставление мер социальной поддержки.
На основании изложенного оснований для удовлетворения заявления прокурора Брянской области о признании незаконными и недействующими оспариваемых положений Постановления Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов" и утвержденного им Положения "О порядке и условиях предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов" не имеется.
Согласно части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому закону, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении заявления прокурора Брянской области о признании незаконными и недействующими отдельных положений Постановления Правительства Брянской области от 19 мая 2014 года № 207-п "Об установлении размера, условий и порядка компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов" и утвержденного им Положения "О порядке и условиях предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения отдельным категориям педагогических работников образовательных организаций Брянской области, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется из областного и местных бюджетов" - отказать.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Брянский областной суд.
Судья Брянского областного суда
Е.В.СТОЯН
------------------------------------------------------------------